• 小程序
  • 公众号
  • 手机浏览
  • 登录 注册

《关于充分发挥环境资源审判职能作用 依法惩处盗采矿产资源犯罪的意见》的理解与适用

发布时间:2022-08-11 来源:《法律适用》2022年第8期

黄鹏,最高人民法院环境资源审判庭三级高级法官

摘    要

为充分发挥人民法院环境资源审判职能作用, 依法惩处盗采矿产资源犯罪, 切实维护矿产资源和生态环境安全, 最高人民法院印发了《关于充分发挥环境资源审判职能作用 依法惩处盗采矿产资源犯罪的意见》。《意见》坚持依法从严惩治犯罪的政策取向,坚持贯彻新发展理念和最严法治观,坚持深度融合刑事司法审判与生态环境保护原则理念,坚持公众参与和多元共治理念。《意见》就准确把握打击犯罪总体要求、正确适用法律追究法律责任、 健全完善相关制度机制等作出规定。 

关键词

盗采矿产资源 生态环境保护 环境资源审判

为充分发挥人民法院环境资源审判职能作用,依法惩处盗采矿产资源犯罪,切实维护矿产资源和生态环境安全,根据刑法刑事诉讼法、民法典、矿产资源法、水法、长江保护法的有关规定,结合审判实践,最高人民法院印发了《关于充分发挥环境资源审判职能作用 依法惩处盗采矿产资源犯罪的意见》(以下简称《意见》)。为便于司法实践中正确理解和适用,现就《意见》的制定背景、起草原则和主要内容介绍如下。

一、《意见》的制定背景

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计,高度重视和持续推进环境资源保护工作。矿产资源是人民群众生产、生活的物质基础,是山水林田湖草沙生命共同体的重要组成部分。矿产资源法明确规定,矿产资源属于国家所有,勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。习近平总书记指出,要加强矿产资源勘查、保护、合理开发,提高矿产资源勘查合理开采和综合利用水平。

1997年刑法第343条规定了非法采矿罪和破坏性采矿罪,2011年刑法修正案(八)进一步完善了非法采矿罪的规定。2016年最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕25号,以下简称《解释》),体现了从严惩治的政策取向,并将生态环境损害因素纳入考量范围,针对非法采矿罪根据造成生态环境损害的程度设置了定罪量刑标准,对有效保护矿产资源和生态环境发挥了重要作用。实践中,对盗采矿产资源行为(以下简称盗采行为)一般以非法采矿罪定罪处罚。

2014年最高人民法院环境资源审判庭成立,开展环境资源刑事、民事、行政“三合一”归口审判模式探索。2021年12月,最高人民法院将刑法第6章第6节“破坏环境资源保护罪”案件的审理、审判指导及其相关职能划归环境资源审判庭行使,实现了环境资源审判刑事、民事、行政审判职能“三合一”。截止2022年6月底,全国31个省市区高级人民法院及新疆生产建设兵团分院中已有31家设立了环境资源审判机构,其中28家实行环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”或者包含执行在内的“四合一”归口审判模式。该项改革,为进一步提升对矿产资源和生态环境的司法保护水平,提供了重要制度保障。

但近年来,受国内国际多种因素影响,盗采矿产资源违法犯罪活动出现了反弹迹象,盗采行为造成矿产资源和生态环境双重损害乃至危及防洪安全、耕地保护等多重损害的问题较为突出。2022年初,最高人民法院根据工作需要启动了《意见》起草工作。最高人民法院环境资源审判庭在全国法院范围内调研了近年来办理非法采矿、破坏性采矿案件情况(因疫情原因,采取了书面调研方式),同时征集了相关典型案例。在充分掌握盗采矿产资源案件审判情况的基础上,经过充分研究、讨论形成征求意见稿,分别征求最高人民检察院、公安部、自然资源部、水利部等中央有关单位的意见,以及部分高级人民法院、最高人民法院有关庭室的意见。在充分吸收、采纳各单位反馈意见的基础上,形成送审稿。2022年6月2日,最高人民法院审判委员会刑事审判专业委员第428次会议审议通过了《意见》。

二、《意见》的起草原则

《意见》起草制定过程中,最高人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想,坚持问题导向,深入研究惩治盗采矿产资源犯罪对策,着力完善审判规则和工作机制,推动对环境资源的科学保护和合理利用。

一是坚持依法从严惩治犯罪的政策取向。矿产资源属于不可再生资源,处于持续递减的消耗之中。盗采矿产资源犯罪不仅严重破坏矿产资源,妨害社会管理秩序和矿业健康发展,也极易严重破坏生态环境,给生态文明建设造成严峻挑战。因此,对盗采矿产资源犯罪刑事政策的基本取向应当是从严惩治,当然,这并非意味着对矿产资源犯罪一律从重,仍然应当依法区分情况,突出惩治重点,充分发挥刑罚的威慑和教育功能。《意见》第5条明确,对犯罪分子主观恶性深、人身危险性大、犯罪情节恶劣、后果严重的,坚决依法从严惩处。《意见》第4条专门规定了依法严惩的重点;《意见》第2条规定紧盯盗采、运输、销赃等各环节,坚持“全要素、全环节、全链条”标准;《意见》第3条规定贯彻落实全面追责原则,从不同角度强调了从严要求。此外,《意见》作为司法指导性文件,严格在现行法律及司法解释规定范围之内提出惩治盗采矿产资源犯罪对策,不创设新的法律适用规则。

 

二是坚持贯彻新发展理念和最严法治观。矿产资源具有经济和生态双重属性,保护矿产资源、严惩盗采矿产资源犯罪的根本目的是要使矿产资源得到合理开发和持续利用,更好地服务于中华民族永续发展。人民法院作为国家的审判机关和重要政治机关,始终紧紧围绕党和国家工作大局,坚持以人民为中心,完整、准确、全面贯彻新发展理念,正确认识和把握惩罚犯罪、保护生态与发展经济、保障民生之间的辩证关系。坚持保护优先、预防为主,切实用最严格制度、最严密法治筑牢维护矿产资源和生态环境安全的司法屏障,充分发挥司法的规则引领与价值导向功能,落实好习近平总书记关于“站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展”的要求。这些内容和要求,在《意见》第1条至第3条中有明确规定。

三是坚持深度融合刑事司法审判与生态环境保护原则理念。突出发挥环境资源刑事审判职能作用的主线,重申严格遵守罪刑法定、罪刑相适应、法律面前人人平、疑罪从无、证据裁判等刑法和刑事诉讼法的基本原则,坚定不移贯彻落实宽严相济刑事政策。同时发挥环境资源审判“三合一”优势,综合运用刑事、民事、行政法律手段惩治盗采矿产资源犯罪,依法妥善协调盗采行为人的刑事、民事、行政责任。尤其是落实民法典绿色原则及损害担责、全面赔偿原则,注重探索、运用预防性恢复性司法规则,加强对生态环境的有效保护。这些内容和要求,《意见》第3条、第15条等条文中有明确规定。

四是坚持公众参与和多元共治理念。依法惩处和有效预防盗采矿产资源犯罪,整治矿产资源领域存在的突出问题,需要全社会共同行动。人民法院在严格依法审理盗采矿产资源各类案件的同时,还应着眼建立健全和有效执行相关制度机制,推动综合治理、源头治理,切实形成打击盗采矿产资源犯罪的合力。这些内容和要求,《意见》第三部分有具体规定。

三、《意见》的主要内容

《意见》共分三大部分18条。第一部分提高政治站位,准确把握依法惩处盗采矿产资源犯罪的根本要求,共4条,是《意见》的总纲;第二部分正确适用法律,充分发挥依法惩处盗采矿产资源犯罪的职能作用,共10条,针对审判实践中存在的突出问题提出具体指导意见,是《意见》的重点;第三部分坚持多措并举,健全完善有效惩治盗采矿产资源犯罪的制度机制,共4条,提出了相关工作要求。

(一)关于未取得采矿许可证的认定

未取得采矿许可证是盗采行为入罪的前提条件,《解释》第2条明确规定了无许可证,许可证被注销、吊销、撤销,超越许可证规定的矿区范围或者开采范围,超出许可证规定的矿种(共生、伴生矿种除外)和其他未取得许可证的情形。《解释》第4条第1款、第5条第1款对“采矿许可证”作扩大解释,将开采河砂需要申请的采矿许可证、河道采砂许可证和开采海砂需要申请的采矿许可证、海砂开采海域使用权证均涵括在内。实践中,某些未持有合法有效许可证的开采矿产资源行为,能否认定为刑法第343条规定的“未取得采矿许可证而擅自采矿”,往往存在较大争议,比如,有的属于“超期开采”即采矿许可证到期后继续开采,有的属于“超量开采”即超出采矿许可证规定的额度开采,有的属于“以探代采”即以探矿(已取得探矿许可证)为名行采矿之实,有的属于“借证开采”即挂靠、租借他人采矿许可证实施开采,有的属于“边采边办证”即经当地政府默许甚至鼓励(发包、招标)先行采矿再办许可证。征求意见过程中,有一些单位建议对《意见》第6条尽量作细化规定,对前述行为是否属于“未取得采矿许可证”情形予以明确。经研究认为,前述行为的具体情形及其原因十分复杂,目前尚不具备作出一般性认定规则的条件,且《意见》不能突破《解释》作出新的规定。因此,《意见》第6条仅作出原则性规定,即对是否构成“未取得采矿许可证”情形,要在综合考量案件具体事实、情节的基础上依法认定。具体可从以下几点把握:一是坚持主客观相统一原则,在个案中具体把握行为的社会危害性,避免“一刀切”,既要防止放纵犯罪,也要防止扩大打击面。比如,对“超量开采”的,可以结合超出核定开采额度的比例、为获取采矿权缴纳的费用、超量开采获利的数额等情节认定,对明显超出核定开采数量、非法获利巨大、社会危害性严重的,其超量开采的部分应当认定为构成“未取得采矿许可证”情形。二是全面考量案件具体事实、情节,既要坚持从严打击犯罪,也要充分考虑对被告人有利的因素。比如,对“超期开采”的,可以根据行为人是否已按照法定期限和程序申请办理延续登记手续、未申请办理延续登记手续是否有正当理由、登记管理机关是否明确告知不予办理、有关主管机关是否作出责令停止开采决定、登记管理机关是否补办延续登记手续等情节认定。对于行为人主观故意和行为社会危害性明显的,可以依照《解释》第2条第5项规定处理;对已经被行政主管机关吊销许可证的,可以认定为《解释》第2条第2项规定的情形。三是依法审查和运用技术性证据,积极发挥专业人员在专业事实查明中的作用。比如,对“共生、伴生矿种”的认定,属于重要的专门性问题,参照《解释》第14条规定,应当依据省级以上行政主管部门出具的报告,并结合其他证据作出认定,必要时可以要求相关技术人员出庭作证,而不宜由法院直接作出判断,更不能滥用有利于被告原则。四是准确把握《解释》第2条规定,不能任意扩大解释。《解释》第2条各项中使用“许可证”而非“采矿许可证作”的表述方式,主要是考虑到与第4条第1款、第5条第1款的衔接协调,并非对“采矿许可证”作出其他扩大解释,尤其不能混淆采矿许可证和探矿许可证。比如,对“以探代采”的,不能仅因行为人取得探矿许可证而认为不符合《解释》第2条的情形。

(二)关于多种法定量刑情节的把握

刑法修正案(八)将非法采矿罪由以“造成矿产资源破坏”为入罪标准的结果犯,修改为以“情节严重”为入罪标准的情节犯。根据《解释》第3条、第4条第2款、第5条第2款规定,“情节严重”有多种判断标准,包括开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值、二年内因非法采矿受过两次以上行政处罚、造成生态环境严重损害、危害河道防洪安全、造成海岸线严重破坏等;“情节特别严重”也有开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值、造成生态环境特别严重损害等判断标准。实践中,同一盗采行为经常具有两种或者两种以上“情节严重”或者“情节特别严重”的情形,比如在河道管理范围内盗采砂石的,可能同时符合开采的矿产品价值、造成生态环境损害、危害河道防洪安全和二年内因非法采矿受过两次以上行政处罚等判断标准。应该说,每一种情形都从不同角度反映了盗采行为的社会危害性,与盗采行为人的罪责大小直接相关。但一些案件中反映出“唯价值论”倾向,只注重依据盗采的矿产品价值定罪量刑,对其他法定量刑情节考虑不充分。因此,《意见》第7条强调要综合考虑各情节,精准量刑。具体可从以下两方面把握:一方面,要全面考量各种法定量刑情节,以最严重的情节确定法定刑幅度和基准刑,将其他情节作为从重从严惩处因素;另一方面,综合考量多种“情节严重”情形后,不能直接升档为“情节特别严重”。

此外,《意见》第7条单独强调,对在河道管理范围、海域实施盗采砂石行为的,要充分关注和考虑其危害堤防安全、航道畅通、通航安全或者造成岸线破坏等因素。主要是基于两点考虑:一是据不完全统计,近年来盗采砂石类案件在非法采矿刑事案件中一直占比很高,盗采江河砂石、盗采海砂犯罪比较突出,非法采砂损害河床、改变河势、破坏堤防、破坏海岸线现象屡见不鲜,对防洪、供水、航运和重要基础设施安全造成不利影响,有必要加大惩处和警示力度。《意见》起草过程中,水利部建议规定“安全影响因素作为非法采矿罪定罪量刑标准和酌定量刑因素的相关表述”,我们对此予以吸纳。二是在盗采矿产资源案件中,造成生态环境损害或者严重损害的情形也很常见,但考虑到生态环境损害鉴定、生态环境保护等问题更具特殊性,故另用一条规定。

(三)关于加强生态环境司法保护

盗采矿产资源犯罪往往采取高强度、破坏性方法,对植被、山体、水土等生态环境造成严重损害,甚至导致严重地质灾害。充分发挥人民法院环境资源审判职能作用,在依法惩处盗采矿产资源犯罪的同时加强生态环境司法保护,是《意见》的重点也是亮点。

一方面,《意见》强调盗采行为人对造成的生态环境损害,要切实承担相应的刑事责任。首先是《意见》第4条,明确将在划定生态保护红线区域、大江大河流域、黑土地保护区域以及在禁采区、禁采期实施的盗采矿产资源犯罪,列为打击重点。这主要是考虑到上述区域环境资源的重要性或者脆弱性,环境保护法、长江保护法、黑土地保护法等法律分别提出了加强保护的要求。其次是《意见》第8条,明确对具有破坏生态环境情节但非依据生态环境损害严重程度确定法定刑幅度的,要酌情从重处罚。这主要是考虑到,《解释》虽然将“造成生态环境严重损害”和“造成生态环境特别严重损害”单独作为入罪和升档量刑的标准,但由于生态环境损害鉴定不确定因素多、各地差异大、费用高等原因,实践中很少单独据以定罪量刑。在很多案件中,既然依据其他标准足以定罪量刑,也就不再鉴定、评估生态环境损害,甚至对生态环境因素未予必要的考量,不利于精准量刑。鉴于此,如果现有条件难以准确查证造成的生态环境损害程度,也可以矿产品价值等标准为主定罪或者升档量刑,将造成的生态环境损害作为从严从重惩处因素,确保让盗采行为人对生态环境损害后果承担刑事责任。最后《意见》第9条,明确决定罚金数额时,也要考虑生态环境损害程度。这主要是考虑从经济角度增强刑事处罚效果,有效发挥罚金限制、消灭再犯条件的功能,以加强生态环境司法保护。

另一方面,《意见》强调盗采行为人对造成的生态环境损害,要切实承担相应的民事责任。首先是《意见》第3条,强调落实民法典绿色原则及损害担责、全面赔偿原则,注重探索、运用预防性恢复性司法规则,依法认定盗采行为人的民事责任。这是环境资源审判的突出特点和重要理念。其次是《意见》第8条,规定盗采行为人积极修复生态环境、赔偿损失的,可以依法从轻或者减轻处罚;符合《解释》第10条规定的,可以免予刑事处罚。这主要是考虑到,生态环境被破坏影响是多方面的,恢复越及时越有利,应当鼓励盗采行为人积极履行生态环境修复义务,这也是预防性恢复性司法规则的具体体现。对此,《意见》第14条延伸规定,审理刑事附带民事公益诉讼案件时,支持各方依法达成调解协议,鼓励盗采行为人主动、及时承担民事责任。需要注意的是,在盗采矿产资源刑事案件中乃至全部破坏环境资源保护刑事案件中,主动修复生态环境、赔偿损失是非常重要的酌定从轻处罚情节,其对量刑的影响不亚于法定从轻处罚情节,应当准确把握。当然,也不能不加区分一律从轻、突破底线从轻。最后是《意见》第14条,规定综合考虑盗采行为人的刑事责任与民事责任,既要依法全面追责,又要关注盗采行为人的担责能力,保证裁判的有效执行。这主要是考虑到,一味强调从严惩处、全面担责未必能够起到惩治实效,过度追责有损司法公正,不能执行的裁判有损司法公信,因此要避免“苛责”和“空判”。该条进一步规定,鼓励根据不同环境要素的修复需求,依法适用劳务代偿、补种复绿、替代修复等多种修复责任承担方式,以及代履行、公益信托等执行方式。其主旨也是在于提升裁判可执行性和生态环境保护实效。

(四)关于矿产品价值认定规则的把握

实践中,开采的矿产品价值是认定非法采矿“情节严重”或者“情节特别严重”最主要、最常用的依据。根据《解释》第13条规定,矿产品价值一般根据销赃数额认定,无销赃数额、销赃数额难以查证、根据销赃数额认定明显不合理的,根据矿产品价格和数量认定;矿产品价值难以确定的,依据符合条件的机构出具的报告并结合其他证据认定。实施盗采矿产资源犯罪,往往需要投入大量人力、机械设备作业,有的长距离运输,有的加工成成品或者半成品后销售,有的形成采、运、储、销“一条龙”产业链条,支付的相关费用最终摊入销赃价格。对于这些“成本支出”应否从销赃数额中扣除,实践中存在争议。经研究认为,盗采矿产资源犯罪属于贪利型犯罪,最终目的是销赃获利,盗采、运输、销赃等各环节原则上应视为一个整体,而成本投入恰恰能够从另一个角度体现犯罪的社会危害程度。一般而言,盗采犯意越坚决、盗采规模越大、盗采链条越完整,成本投入也就越多。因此,《意见》第9条规定,为获取非法利益而对矿产品进行加工、保管、运输的,其成本支出一般不从销赃数额中扣除。当然,个别特殊情况,比如矿产品附加值畸高,可能导致罚过于罪的,也可以按照《解释》第13条关于“明显不合理”的规则处理。此外,在一些盗采矿产资源刑事案件中,既能够查清销赃数额,也委托符合条件的机构就开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值进行了评估、鉴定,而评估、鉴定价格与销赃价格或者销赃数额差距较大,对此应优先采用哪个认定依据,实践中也存在争议。经研究认为,《解释》第13条规定的矿产品价值认定规则并不具有强制性,采用哪个认定依据,根本上还是要遵循罪责刑相适应原则,确保罚当其罪,既不能机械地认为按销赃数额认定优先,也不能一味“就高”认定。因此,《意见》第9条规定,销赃数额与评估、鉴定的矿产品价值不一致的,要结合案件的具体事实、情节作出合理认定。当然,依据符合条件的机构出具的评估、鉴定进行认定的,也要结合其他证据,不能简单地“以鉴代审”。

(五)关于加强经济制裁力度

首先是加强罚金刑适用。罚金刑在弥补矿产资源损失、增强刑事处罚效果、提高犯罪成本、剥夺再犯能力等方面,能够发挥不可替代的重要作用。刑法对非法采矿罪规定“并处或者单处罚金”“并处罚金”,对破坏性采矿罪规定“并处罚金”,属于不定限额制罚金,由人民法院在具体案件中行使自由裁量权来确定罚金数额。当然,这并不意味着可以随意决定罚金数额。《意见》起草过程中,对盗采矿产资源犯罪适用罚金缺乏统一的标准或者规则容易造成同罪异罚的反映强烈,也有不少意见提出实际掌握的罚金标准过低导致犯罪成本低,还有建议最高人民法院制定罚金的比例或者幅度。经研究认为,罚金的比例或者幅度问题超出了司法指导性文件的立法权限,不能在《意见》中直接规定。刑法第52条规定,判处罚金,应当根据犯罪情节决定罚金数额。这里的“犯罪情节”包括犯罪后果、犯罪对象、违法所得、犯罪手段、犯罪动机和目的等。一般来说,非法获利的数额大、情节严重的,罚金应当多些;反之,则应当少些。当然,也要综合考虑犯罪分子或者犯罪单位的实际担负能力,既要考虑刑罚的惩戒效果,又要考虑裁判的执行效果。在盗采矿产资源刑事案件中,开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值、生态环境损害程度、社会影响等是体现犯罪情节严重程度的主要因素,特别是在盗采行为造成的矿产资源损失远大于追缴没收的违法所得、造成生态环境损害而未提起民事公益诉讼等情况下,更应当充分考虑前述情节,原则上要提高罚金数额,以弥补矿产资源和生态环境损失,提高犯罪成本。因此,《意见》第10条规定,依法用足用好罚金刑,提高盗采矿产资源犯罪成本,要综合考虑矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值、生态环境损害程度、社会影响等情节决定罚金数额。

其次是注意刑事处罚与行政处罚相协调。2021年长江保护法施行,该法第91条规定了对非法采砂的行政罚款标准,以十万元为界,非法采砂货值超过十万元的,处货值金额二倍以上二十倍以下罚款;不足十万元的,处二十万元以上二百万元以下罚款。而根据《解释》第3条的规定,实施非法采矿,开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在十万元至三十万元以上的,或者在禁采区、禁采期内采矿,开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在五万元至十五万元以上的,构成非法采矿罪;数额达到前述标准五倍以上的,构成情节特别严重,升档量刑。据此有意见提出,对在长江盗采江砂行为的行政处罚与刑事处罚衔接不畅,根据行政处罚法第27条第1款规定,刑事处罚优先于行政处罚,行政机关对违法行为涉嫌犯罪的应当及时移送司法机关,故长江保护法对非法采砂货值金额十万元以上的处罚规定仅在少数省份有适用空间,高额罚款或严格处罚流于形式,有悖于立法本意。而且,对于接近入罪数额的非法采砂而言,刑事处罚有可能适用缓刑或者单处罚金,罚金数额一般也达不到长江保护法的罚款力度,刑事处罚与行政处罚打击力度“倒挂”。当行政违法成本远高于刑事犯罪时,可能刺激行为人铤而走险,宁愿接受刑事处罚而不愿意接受行政处罚。经研究认为,其一,对非法采砂准确定罪量刑,应当根据具体的犯罪事实、性质、情节和对社会危害程度,不能仅考虑采砂价值因素。即便采砂价值达到入罪数额标准,但符合《解释》第10条规定的,可以认定为犯罪情节轻微,不起诉或者免予刑事处罚。但这种情况下,依法应当追究行政责任的,仍要移送有关主管机关处理。且《解释》第15条授权各省、自治区、直辖市根据本地区实际情况,确定本地区执行的入罪数额标准。故长江保护法对非法采砂规定的行政罚款标准,有其适用空间,不会被“架空”。其二,刑事处罚与行政处罚有着本质区别。就非法采砂而言,刑事处罚一般要对犯罪分子判处自由刑并处罚金,即便适用缓刑也会留下犯罪前科,违法所得和犯罪工具同样要被没收、追缴,其总体制裁力度远大于行政处罚,不能简单地就罚金与罚款数额进行对比,所谓打击力度“倒挂”是不成立的。至于对“行为人宁愿接受刑事处罚”的担忧,尚未发现相关实例。但是,长江保护法规定的行政罚款标准与《解释》规定的入罪标准存在交叉是客观存在的,审判实践中应当予以充分关注,保持相互协调,保证对法律及司法解释全面正确贯彻执行。因此,《意见》第10条规定,法律、行政法规对同类盗采行为行政罚款标准有规定的,决定罚金数额时可以参照行政罚款标准。

再次是准确把握刑事罚金与民事赔偿。盗采行为人缴纳罚金属于承担刑事责任,而支付生态环境损害赔偿金、修复费用属于承担民事责任,即便针对生态环境侵权适用的惩罚性赔偿,亦属于民事责任范畴,故不能相互抵扣。行为人承担了民事责任原则上不影响其承担刑事责任,但就同一事实承担财产性责任而言,刑事与民事应当保持协调、适度,以保障裁判的公正性和可执行性。《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第10条第2款规定,因同一污染环境、破坏生态行为已经被行政机关给予罚款或者被人民法院判处罚金,侵权人主张免除惩罚性赔偿责任的,人民法院不予支持,但在确定惩罚性赔偿金数额时可以综合考虑。与此同理,《意见》第10条规定,盗采行为人就同一事实已经支付了生态环境损害赔偿金、修复费用的,决定罚金数额时可予酌情考虑,但不能直接抵扣。

最后是加强涉案财物处理。严格依法处置违法所得、犯罪工具等涉案财物,提高犯罪经济成本,是落实依法从严惩处要求的重要环节。《意见》第13条对此提出明确要求,并就犯罪的专门工具认定问题作出规定。根据刑法第64规定,违禁品和供犯罪所用的本人财物,应当予以没收。《解释》第12条规定“犯罪的专门工具和供犯罪所用的本人财物,应当依法没收”,实质上作了扩大解释。实施盗采矿产资源犯罪往往使用价值较高的大型工具,比如采砂船、运砂船,这些工具的来源和权属关系复杂,有时其价值明显大于盗采的矿产品。据有关部门统计,2021年以来在长江流域查扣非法采砂涉案船舶中,手续齐全船舶占比远大于“三无”船舶。对类似手续齐全船舶的情形,能否认定为犯罪的专门工具或者说认定为犯罪的专门工具是否合理,实践中分歧较大。有意见提出,对盗采矿产资源犯罪分子自有的工具或者假挂靠、长期不作登记、虚假登记等实为盗采矿产资源犯罪分子所有的工具,对所有人明知或者应当知道他人实施盗采矿产资源犯罪而出租、出借的工具,应当认定为犯罪的专门工具。出租人、出借人未经有关部门批准,擅自将工具改装为可运载矿产资源用,或者进行伪装的;出租人、出借人默许盗采矿产资源犯罪分子将工具改装为可运载矿产资源用,或者进行伪装的;因出租、出借工具用于盗采矿产资源受过行政处罚的,又出租、出借给同一犯罪分子或者同一犯罪团伙使用的;出租人、出借人拒不提供真实的实际使用人信息或者提供虚假的实际使用人信息的,可以认定明知或者应当知道的情形。经研究认为,实践中,实施盗采矿产资源犯罪使用的机械设备、车辆、船舶等大型工具的状况十分复杂,应否认定犯罪的专门工具,各种情形难以全面列举。在具体案件中,主要可以从两个角度考量,一是工具的状态及其与犯罪的关联性,比如工具是否手续齐全,是否为了盗采而进行过非法改装、改造,是否初次用于盗采;二是工具权利人的主观认知及其与犯罪的关联性,比如工具是否为盗采矿产资源犯罪分子所有或者实质上归其支配,工具的权利人是否明知用于盗采,盗采矿产资源犯罪分子与工具的权利人之间是否存在真实的租用、借用关系。依法应当没收的不能“手软”,不应没收的及时返还。因此,《意见》第13条强调,要综合考虑案件的具体事实、情节及工具的属性、权属等因素,依法妥善认定。

(六)关于正确适用缓刑

如何对盗采矿产资源犯罪分子正确适用缓刑,是实践中关注度较高、争议较多的问题之一。据统计,近年来,非法采矿刑事案件对犯罪分子适用缓刑呈逐步上升趋势,且缓刑适用率一直高于同期全国刑事案件缓刑适用率。究其原因,一方面,非法采矿刑事案件一般涉案人员较多、主体复杂,但非法采矿罪法定刑最高为有期徒刑7年,考虑到量刑均衡等因素,需要对部分犯罪分子适用缓刑;另一方面,宽严相济刑事政策贯彻落实越来越深入,非羁押、非监禁处理方式日渐得到认可,全国刑事案件缓刑适用率成上升趋势,非法采矿刑事案件缓刑适用率亦随之提高,而为了激励、引导盗采矿产资源犯罪分子积极承担生态环境修复责任,也需要适用缓刑。有意见提出,适用缓刑过多、过宽不利于打击盗采矿产资源犯罪,在暴利面前不足以形成有效震慑;实践中,一些案件适用缓刑的效果很不理想,有的犯罪分子甚至在缓刑考验期内再次实施盗采矿产资源犯罪。经研究认为,缓刑是重要的刑罚执行方式,依法适用缓刑是落实宽严相济、实现罪刑相适应的重要方式,应当充分发挥缓刑功能和积极作用。同时也要清醒认识缓刑的“双刃剑”特性,避免适用不当影响刑事处罚效果、放纵犯罪分子。就当前惩治盗采矿产资源犯罪形势任务而言,对犯罪分子适用缓刑应当保持审慎,《意见》第11条就正确适用缓刑提出指导意见。其基本思路是,从严把握刑法第72条规定的缓刑适用条件,而非超越刑法增加不适用缓刑的情形。一方面,明确对盗采矿产资源犯罪分子具有“涉黑”“涉恶”或者属于“沙霸”“矿霸”,曾因非法采矿或者破坏性采矿受过刑事处罚,与国家工作人员相互勾结实施犯罪或者以行贿等非法手段逃避监管,毁灭、伪造、隐藏证据或者转移财产逃避责任,或者数罪并罚等严重、恶劣情形的,一般应认为不符合“犯罪情节较轻”“有悔罪表现”或者“没有再犯罪的危险”的法定条件,故不予适用缓刑。另一方面,考虑到盗采矿产资源犯罪的特点,对于符合缓刑适用条件的,应鼓励依法适用禁止令。

起草过程中,有意见提出“沙霸”“矿霸”法律含义不清晰,建议予以界定。经研究认为,“沙霸”“矿霸”一般是指采取暴力、胁迫等方式抢占矿产资源、排挤竞争对手、抗拒监督管理、打击报复他人(检举、控告、阻止非法开采),对他人的人身财产权利和经济社会秩序造成危害的盗采矿产资源犯罪分子。在“涉黑”“涉恶”的盗采矿产资源刑事案件中,首要分子和主犯一般属于“沙霸”“矿霸”。但“涉黑”“涉恶”的盗采矿产资源犯罪分子与“沙霸”“矿霸”不完全重合,有的案件虽然没有定性为黑恶势力犯罪,但不影响盗采矿产资源的主犯构成“沙霸”“矿霸”;有的“涉黑”“涉恶”刑事案件中,单从盗采矿产资源情节来看,可能“沙霸”“矿霸”的特征不明显。“沙霸”“矿霸”文义明显、约定俗成,近年来在国家机关的正式文件中经常使用,没有必要在《意见》中界定。

(七)关于帮助型共犯的认定

实践中,一些行为人未直接实施盗采行为,也不是犯罪团伙成员,但在盗采、运输、销赃等环节充当“幕后黄牛”,提供便利条件或者居间联络,比如联系采砂船、运砂船以及出具虚假江砂来源证明,对盗采行为实现或者持续实施起到了实质性帮助作用。对类似情形,应当坚持“全要素、全环节、全链条”标准,坚决依法惩治。对于事前有通谋的,依法以共同犯罪论处;对于事前没有通谋,但事中共谋或者达成默契的,亦可依法以共同犯罪论处。因此,《意见》第12条专门作出了规定。有意见提出,即便双方不存在隶属关系,只要事中存在“心照不宣”的合意即可认定为存在意思联络。还有意见提出,为准确区分盗采矿产资源帮助型共犯与掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益犯罪,应规定以“形成相对固定的产销链条”为限定。经研究认为,任何共同犯罪的认定都应依据法律规定,遵循共同犯罪理论共识。认定共同犯罪的关键在于,主观上行为人之间存在意思联络,客观上帮助行为与本罪犯罪后果之间存在因果关系。所谓心照不宣、相对固定的产销链条均不易把握,可能导致放宽或者收紧共犯主客观标准,增加认定中的分歧。综合考虑,《意见》第12条最终采用了“结合全案证据可以认定为形成通谋”的概括性表述方式。

 

声明:本网部分内容系编辑转载,转载目的在于传递更多信息,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。如涉及作品内容、版权和其它问题,请联系我们,我们将在第一时间处理! 转载文章版权归原作者所有,内容为作者个人观点本站只提供参考并不构成任何应用建议。本站拥有对此声明的最终解释权。

发表评论
去登录

《关于充分发挥环境资源审判职能作用 依法惩处盗采矿产资源犯罪的意见》的理解与适用

发布时间:2022-08-11 来源:《法律适用》2022年第8期

黄鹏,最高人民法院环境资源审判庭三级高级法官

摘    要

为充分发挥人民法院环境资源审判职能作用, 依法惩处盗采矿产资源犯罪, 切实维护矿产资源和生态环境安全, 最高人民法院印发了《关于充分发挥环境资源审判职能作用 依法惩处盗采矿产资源犯罪的意见》。《意见》坚持依法从严惩治犯罪的政策取向,坚持贯彻新发展理念和最严法治观,坚持深度融合刑事司法审判与生态环境保护原则理念,坚持公众参与和多元共治理念。《意见》就准确把握打击犯罪总体要求、正确适用法律追究法律责任、 健全完善相关制度机制等作出规定。 

关键词

盗采矿产资源 生态环境保护 环境资源审判

为充分发挥人民法院环境资源审判职能作用,依法惩处盗采矿产资源犯罪,切实维护矿产资源和生态环境安全,根据刑法刑事诉讼法、民法典、矿产资源法、水法、长江保护法的有关规定,结合审判实践,最高人民法院印发了《关于充分发挥环境资源审判职能作用 依法惩处盗采矿产资源犯罪的意见》(以下简称《意见》)。为便于司法实践中正确理解和适用,现就《意见》的制定背景、起草原则和主要内容介绍如下。

一、《意见》的制定背景

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计,高度重视和持续推进环境资源保护工作。矿产资源是人民群众生产、生活的物质基础,是山水林田湖草沙生命共同体的重要组成部分。矿产资源法明确规定,矿产资源属于国家所有,勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。习近平总书记指出,要加强矿产资源勘查、保护、合理开发,提高矿产资源勘查合理开采和综合利用水平。

1997年刑法第343条规定了非法采矿罪和破坏性采矿罪,2011年刑法修正案(八)进一步完善了非法采矿罪的规定。2016年最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕25号,以下简称《解释》),体现了从严惩治的政策取向,并将生态环境损害因素纳入考量范围,针对非法采矿罪根据造成生态环境损害的程度设置了定罪量刑标准,对有效保护矿产资源和生态环境发挥了重要作用。实践中,对盗采矿产资源行为(以下简称盗采行为)一般以非法采矿罪定罪处罚。

2014年最高人民法院环境资源审判庭成立,开展环境资源刑事、民事、行政“三合一”归口审判模式探索。2021年12月,最高人民法院将刑法第6章第6节“破坏环境资源保护罪”案件的审理、审判指导及其相关职能划归环境资源审判庭行使,实现了环境资源审判刑事、民事、行政审判职能“三合一”。截止2022年6月底,全国31个省市区高级人民法院及新疆生产建设兵团分院中已有31家设立了环境资源审判机构,其中28家实行环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”或者包含执行在内的“四合一”归口审判模式。该项改革,为进一步提升对矿产资源和生态环境的司法保护水平,提供了重要制度保障。

但近年来,受国内国际多种因素影响,盗采矿产资源违法犯罪活动出现了反弹迹象,盗采行为造成矿产资源和生态环境双重损害乃至危及防洪安全、耕地保护等多重损害的问题较为突出。2022年初,最高人民法院根据工作需要启动了《意见》起草工作。最高人民法院环境资源审判庭在全国法院范围内调研了近年来办理非法采矿、破坏性采矿案件情况(因疫情原因,采取了书面调研方式),同时征集了相关典型案例。在充分掌握盗采矿产资源案件审判情况的基础上,经过充分研究、讨论形成征求意见稿,分别征求最高人民检察院、公安部、自然资源部、水利部等中央有关单位的意见,以及部分高级人民法院、最高人民法院有关庭室的意见。在充分吸收、采纳各单位反馈意见的基础上,形成送审稿。2022年6月2日,最高人民法院审判委员会刑事审判专业委员第428次会议审议通过了《意见》。

二、《意见》的起草原则

《意见》起草制定过程中,最高人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想,坚持问题导向,深入研究惩治盗采矿产资源犯罪对策,着力完善审判规则和工作机制,推动对环境资源的科学保护和合理利用。

一是坚持依法从严惩治犯罪的政策取向。矿产资源属于不可再生资源,处于持续递减的消耗之中。盗采矿产资源犯罪不仅严重破坏矿产资源,妨害社会管理秩序和矿业健康发展,也极易严重破坏生态环境,给生态文明建设造成严峻挑战。因此,对盗采矿产资源犯罪刑事政策的基本取向应当是从严惩治,当然,这并非意味着对矿产资源犯罪一律从重,仍然应当依法区分情况,突出惩治重点,充分发挥刑罚的威慑和教育功能。《意见》第5条明确,对犯罪分子主观恶性深、人身危险性大、犯罪情节恶劣、后果严重的,坚决依法从严惩处。《意见》第4条专门规定了依法严惩的重点;《意见》第2条规定紧盯盗采、运输、销赃等各环节,坚持“全要素、全环节、全链条”标准;《意见》第3条规定贯彻落实全面追责原则,从不同角度强调了从严要求。此外,《意见》作为司法指导性文件,严格在现行法律及司法解释规定范围之内提出惩治盗采矿产资源犯罪对策,不创设新的法律适用规则。

 

二是坚持贯彻新发展理念和最严法治观。矿产资源具有经济和生态双重属性,保护矿产资源、严惩盗采矿产资源犯罪的根本目的是要使矿产资源得到合理开发和持续利用,更好地服务于中华民族永续发展。人民法院作为国家的审判机关和重要政治机关,始终紧紧围绕党和国家工作大局,坚持以人民为中心,完整、准确、全面贯彻新发展理念,正确认识和把握惩罚犯罪、保护生态与发展经济、保障民生之间的辩证关系。坚持保护优先、预防为主,切实用最严格制度、最严密法治筑牢维护矿产资源和生态环境安全的司法屏障,充分发挥司法的规则引领与价值导向功能,落实好习近平总书记关于“站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展”的要求。这些内容和要求,在《意见》第1条至第3条中有明确规定。

三是坚持深度融合刑事司法审判与生态环境保护原则理念。突出发挥环境资源刑事审判职能作用的主线,重申严格遵守罪刑法定、罪刑相适应、法律面前人人平、疑罪从无、证据裁判等刑法和刑事诉讼法的基本原则,坚定不移贯彻落实宽严相济刑事政策。同时发挥环境资源审判“三合一”优势,综合运用刑事、民事、行政法律手段惩治盗采矿产资源犯罪,依法妥善协调盗采行为人的刑事、民事、行政责任。尤其是落实民法典绿色原则及损害担责、全面赔偿原则,注重探索、运用预防性恢复性司法规则,加强对生态环境的有效保护。这些内容和要求,《意见》第3条、第15条等条文中有明确规定。

四是坚持公众参与和多元共治理念。依法惩处和有效预防盗采矿产资源犯罪,整治矿产资源领域存在的突出问题,需要全社会共同行动。人民法院在严格依法审理盗采矿产资源各类案件的同时,还应着眼建立健全和有效执行相关制度机制,推动综合治理、源头治理,切实形成打击盗采矿产资源犯罪的合力。这些内容和要求,《意见》第三部分有具体规定。

三、《意见》的主要内容

《意见》共分三大部分18条。第一部分提高政治站位,准确把握依法惩处盗采矿产资源犯罪的根本要求,共4条,是《意见》的总纲;第二部分正确适用法律,充分发挥依法惩处盗采矿产资源犯罪的职能作用,共10条,针对审判实践中存在的突出问题提出具体指导意见,是《意见》的重点;第三部分坚持多措并举,健全完善有效惩治盗采矿产资源犯罪的制度机制,共4条,提出了相关工作要求。

(一)关于未取得采矿许可证的认定

未取得采矿许可证是盗采行为入罪的前提条件,《解释》第2条明确规定了无许可证,许可证被注销、吊销、撤销,超越许可证规定的矿区范围或者开采范围,超出许可证规定的矿种(共生、伴生矿种除外)和其他未取得许可证的情形。《解释》第4条第1款、第5条第1款对“采矿许可证”作扩大解释,将开采河砂需要申请的采矿许可证、河道采砂许可证和开采海砂需要申请的采矿许可证、海砂开采海域使用权证均涵括在内。实践中,某些未持有合法有效许可证的开采矿产资源行为,能否认定为刑法第343条规定的“未取得采矿许可证而擅自采矿”,往往存在较大争议,比如,有的属于“超期开采”即采矿许可证到期后继续开采,有的属于“超量开采”即超出采矿许可证规定的额度开采,有的属于“以探代采”即以探矿(已取得探矿许可证)为名行采矿之实,有的属于“借证开采”即挂靠、租借他人采矿许可证实施开采,有的属于“边采边办证”即经当地政府默许甚至鼓励(发包、招标)先行采矿再办许可证。征求意见过程中,有一些单位建议对《意见》第6条尽量作细化规定,对前述行为是否属于“未取得采矿许可证”情形予以明确。经研究认为,前述行为的具体情形及其原因十分复杂,目前尚不具备作出一般性认定规则的条件,且《意见》不能突破《解释》作出新的规定。因此,《意见》第6条仅作出原则性规定,即对是否构成“未取得采矿许可证”情形,要在综合考量案件具体事实、情节的基础上依法认定。具体可从以下几点把握:一是坚持主客观相统一原则,在个案中具体把握行为的社会危害性,避免“一刀切”,既要防止放纵犯罪,也要防止扩大打击面。比如,对“超量开采”的,可以结合超出核定开采额度的比例、为获取采矿权缴纳的费用、超量开采获利的数额等情节认定,对明显超出核定开采数量、非法获利巨大、社会危害性严重的,其超量开采的部分应当认定为构成“未取得采矿许可证”情形。二是全面考量案件具体事实、情节,既要坚持从严打击犯罪,也要充分考虑对被告人有利的因素。比如,对“超期开采”的,可以根据行为人是否已按照法定期限和程序申请办理延续登记手续、未申请办理延续登记手续是否有正当理由、登记管理机关是否明确告知不予办理、有关主管机关是否作出责令停止开采决定、登记管理机关是否补办延续登记手续等情节认定。对于行为人主观故意和行为社会危害性明显的,可以依照《解释》第2条第5项规定处理;对已经被行政主管机关吊销许可证的,可以认定为《解释》第2条第2项规定的情形。三是依法审查和运用技术性证据,积极发挥专业人员在专业事实查明中的作用。比如,对“共生、伴生矿种”的认定,属于重要的专门性问题,参照《解释》第14条规定,应当依据省级以上行政主管部门出具的报告,并结合其他证据作出认定,必要时可以要求相关技术人员出庭作证,而不宜由法院直接作出判断,更不能滥用有利于被告原则。四是准确把握《解释》第2条规定,不能任意扩大解释。《解释》第2条各项中使用“许可证”而非“采矿许可证作”的表述方式,主要是考虑到与第4条第1款、第5条第1款的衔接协调,并非对“采矿许可证”作出其他扩大解释,尤其不能混淆采矿许可证和探矿许可证。比如,对“以探代采”的,不能仅因行为人取得探矿许可证而认为不符合《解释》第2条的情形。

(二)关于多种法定量刑情节的把握

刑法修正案(八)将非法采矿罪由以“造成矿产资源破坏”为入罪标准的结果犯,修改为以“情节严重”为入罪标准的情节犯。根据《解释》第3条、第4条第2款、第5条第2款规定,“情节严重”有多种判断标准,包括开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值、二年内因非法采矿受过两次以上行政处罚、造成生态环境严重损害、危害河道防洪安全、造成海岸线严重破坏等;“情节特别严重”也有开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值、造成生态环境特别严重损害等判断标准。实践中,同一盗采行为经常具有两种或者两种以上“情节严重”或者“情节特别严重”的情形,比如在河道管理范围内盗采砂石的,可能同时符合开采的矿产品价值、造成生态环境损害、危害河道防洪安全和二年内因非法采矿受过两次以上行政处罚等判断标准。应该说,每一种情形都从不同角度反映了盗采行为的社会危害性,与盗采行为人的罪责大小直接相关。但一些案件中反映出“唯价值论”倾向,只注重依据盗采的矿产品价值定罪量刑,对其他法定量刑情节考虑不充分。因此,《意见》第7条强调要综合考虑各情节,精准量刑。具体可从以下两方面把握:一方面,要全面考量各种法定量刑情节,以最严重的情节确定法定刑幅度和基准刑,将其他情节作为从重从严惩处因素;另一方面,综合考量多种“情节严重”情形后,不能直接升档为“情节特别严重”。

此外,《意见》第7条单独强调,对在河道管理范围、海域实施盗采砂石行为的,要充分关注和考虑其危害堤防安全、航道畅通、通航安全或者造成岸线破坏等因素。主要是基于两点考虑:一是据不完全统计,近年来盗采砂石类案件在非法采矿刑事案件中一直占比很高,盗采江河砂石、盗采海砂犯罪比较突出,非法采砂损害河床、改变河势、破坏堤防、破坏海岸线现象屡见不鲜,对防洪、供水、航运和重要基础设施安全造成不利影响,有必要加大惩处和警示力度。《意见》起草过程中,水利部建议规定“安全影响因素作为非法采矿罪定罪量刑标准和酌定量刑因素的相关表述”,我们对此予以吸纳。二是在盗采矿产资源案件中,造成生态环境损害或者严重损害的情形也很常见,但考虑到生态环境损害鉴定、生态环境保护等问题更具特殊性,故另用一条规定。

(三)关于加强生态环境司法保护

盗采矿产资源犯罪往往采取高强度、破坏性方法,对植被、山体、水土等生态环境造成严重损害,甚至导致严重地质灾害。充分发挥人民法院环境资源审判职能作用,在依法惩处盗采矿产资源犯罪的同时加强生态环境司法保护,是《意见》的重点也是亮点。

一方面,《意见》强调盗采行为人对造成的生态环境损害,要切实承担相应的刑事责任。首先是《意见》第4条,明确将在划定生态保护红线区域、大江大河流域、黑土地保护区域以及在禁采区、禁采期实施的盗采矿产资源犯罪,列为打击重点。这主要是考虑到上述区域环境资源的重要性或者脆弱性,环境保护法、长江保护法、黑土地保护法等法律分别提出了加强保护的要求。其次是《意见》第8条,明确对具有破坏生态环境情节但非依据生态环境损害严重程度确定法定刑幅度的,要酌情从重处罚。这主要是考虑到,《解释》虽然将“造成生态环境严重损害”和“造成生态环境特别严重损害”单独作为入罪和升档量刑的标准,但由于生态环境损害鉴定不确定因素多、各地差异大、费用高等原因,实践中很少单独据以定罪量刑。在很多案件中,既然依据其他标准足以定罪量刑,也就不再鉴定、评估生态环境损害,甚至对生态环境因素未予必要的考量,不利于精准量刑。鉴于此,如果现有条件难以准确查证造成的生态环境损害程度,也可以矿产品价值等标准为主定罪或者升档量刑,将造成的生态环境损害作为从严从重惩处因素,确保让盗采行为人对生态环境损害后果承担刑事责任。最后《意见》第9条,明确决定罚金数额时,也要考虑生态环境损害程度。这主要是考虑从经济角度增强刑事处罚效果,有效发挥罚金限制、消灭再犯条件的功能,以加强生态环境司法保护。

另一方面,《意见》强调盗采行为人对造成的生态环境损害,要切实承担相应的民事责任。首先是《意见》第3条,强调落实民法典绿色原则及损害担责、全面赔偿原则,注重探索、运用预防性恢复性司法规则,依法认定盗采行为人的民事责任。这是环境资源审判的突出特点和重要理念。其次是《意见》第8条,规定盗采行为人积极修复生态环境、赔偿损失的,可以依法从轻或者减轻处罚;符合《解释》第10条规定的,可以免予刑事处罚。这主要是考虑到,生态环境被破坏影响是多方面的,恢复越及时越有利,应当鼓励盗采行为人积极履行生态环境修复义务,这也是预防性恢复性司法规则的具体体现。对此,《意见》第14条延伸规定,审理刑事附带民事公益诉讼案件时,支持各方依法达成调解协议,鼓励盗采行为人主动、及时承担民事责任。需要注意的是,在盗采矿产资源刑事案件中乃至全部破坏环境资源保护刑事案件中,主动修复生态环境、赔偿损失是非常重要的酌定从轻处罚情节,其对量刑的影响不亚于法定从轻处罚情节,应当准确把握。当然,也不能不加区分一律从轻、突破底线从轻。最后是《意见》第14条,规定综合考虑盗采行为人的刑事责任与民事责任,既要依法全面追责,又要关注盗采行为人的担责能力,保证裁判的有效执行。这主要是考虑到,一味强调从严惩处、全面担责未必能够起到惩治实效,过度追责有损司法公正,不能执行的裁判有损司法公信,因此要避免“苛责”和“空判”。该条进一步规定,鼓励根据不同环境要素的修复需求,依法适用劳务代偿、补种复绿、替代修复等多种修复责任承担方式,以及代履行、公益信托等执行方式。其主旨也是在于提升裁判可执行性和生态环境保护实效。

(四)关于矿产品价值认定规则的把握

实践中,开采的矿产品价值是认定非法采矿“情节严重”或者“情节特别严重”最主要、最常用的依据。根据《解释》第13条规定,矿产品价值一般根据销赃数额认定,无销赃数额、销赃数额难以查证、根据销赃数额认定明显不合理的,根据矿产品价格和数量认定;矿产品价值难以确定的,依据符合条件的机构出具的报告并结合其他证据认定。实施盗采矿产资源犯罪,往往需要投入大量人力、机械设备作业,有的长距离运输,有的加工成成品或者半成品后销售,有的形成采、运、储、销“一条龙”产业链条,支付的相关费用最终摊入销赃价格。对于这些“成本支出”应否从销赃数额中扣除,实践中存在争议。经研究认为,盗采矿产资源犯罪属于贪利型犯罪,最终目的是销赃获利,盗采、运输、销赃等各环节原则上应视为一个整体,而成本投入恰恰能够从另一个角度体现犯罪的社会危害程度。一般而言,盗采犯意越坚决、盗采规模越大、盗采链条越完整,成本投入也就越多。因此,《意见》第9条规定,为获取非法利益而对矿产品进行加工、保管、运输的,其成本支出一般不从销赃数额中扣除。当然,个别特殊情况,比如矿产品附加值畸高,可能导致罚过于罪的,也可以按照《解释》第13条关于“明显不合理”的规则处理。此外,在一些盗采矿产资源刑事案件中,既能够查清销赃数额,也委托符合条件的机构就开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值进行了评估、鉴定,而评估、鉴定价格与销赃价格或者销赃数额差距较大,对此应优先采用哪个认定依据,实践中也存在争议。经研究认为,《解释》第13条规定的矿产品价值认定规则并不具有强制性,采用哪个认定依据,根本上还是要遵循罪责刑相适应原则,确保罚当其罪,既不能机械地认为按销赃数额认定优先,也不能一味“就高”认定。因此,《意见》第9条规定,销赃数额与评估、鉴定的矿产品价值不一致的,要结合案件的具体事实、情节作出合理认定。当然,依据符合条件的机构出具的评估、鉴定进行认定的,也要结合其他证据,不能简单地“以鉴代审”。

(五)关于加强经济制裁力度

首先是加强罚金刑适用。罚金刑在弥补矿产资源损失、增强刑事处罚效果、提高犯罪成本、剥夺再犯能力等方面,能够发挥不可替代的重要作用。刑法对非法采矿罪规定“并处或者单处罚金”“并处罚金”,对破坏性采矿罪规定“并处罚金”,属于不定限额制罚金,由人民法院在具体案件中行使自由裁量权来确定罚金数额。当然,这并不意味着可以随意决定罚金数额。《意见》起草过程中,对盗采矿产资源犯罪适用罚金缺乏统一的标准或者规则容易造成同罪异罚的反映强烈,也有不少意见提出实际掌握的罚金标准过低导致犯罪成本低,还有建议最高人民法院制定罚金的比例或者幅度。经研究认为,罚金的比例或者幅度问题超出了司法指导性文件的立法权限,不能在《意见》中直接规定。刑法第52条规定,判处罚金,应当根据犯罪情节决定罚金数额。这里的“犯罪情节”包括犯罪后果、犯罪对象、违法所得、犯罪手段、犯罪动机和目的等。一般来说,非法获利的数额大、情节严重的,罚金应当多些;反之,则应当少些。当然,也要综合考虑犯罪分子或者犯罪单位的实际担负能力,既要考虑刑罚的惩戒效果,又要考虑裁判的执行效果。在盗采矿产资源刑事案件中,开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值、生态环境损害程度、社会影响等是体现犯罪情节严重程度的主要因素,特别是在盗采行为造成的矿产资源损失远大于追缴没收的违法所得、造成生态环境损害而未提起民事公益诉讼等情况下,更应当充分考虑前述情节,原则上要提高罚金数额,以弥补矿产资源和生态环境损失,提高犯罪成本。因此,《意见》第10条规定,依法用足用好罚金刑,提高盗采矿产资源犯罪成本,要综合考虑矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值、生态环境损害程度、社会影响等情节决定罚金数额。

其次是注意刑事处罚与行政处罚相协调。2021年长江保护法施行,该法第91条规定了对非法采砂的行政罚款标准,以十万元为界,非法采砂货值超过十万元的,处货值金额二倍以上二十倍以下罚款;不足十万元的,处二十万元以上二百万元以下罚款。而根据《解释》第3条的规定,实施非法采矿,开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在十万元至三十万元以上的,或者在禁采区、禁采期内采矿,开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在五万元至十五万元以上的,构成非法采矿罪;数额达到前述标准五倍以上的,构成情节特别严重,升档量刑。据此有意见提出,对在长江盗采江砂行为的行政处罚与刑事处罚衔接不畅,根据行政处罚法第27条第1款规定,刑事处罚优先于行政处罚,行政机关对违法行为涉嫌犯罪的应当及时移送司法机关,故长江保护法对非法采砂货值金额十万元以上的处罚规定仅在少数省份有适用空间,高额罚款或严格处罚流于形式,有悖于立法本意。而且,对于接近入罪数额的非法采砂而言,刑事处罚有可能适用缓刑或者单处罚金,罚金数额一般也达不到长江保护法的罚款力度,刑事处罚与行政处罚打击力度“倒挂”。当行政违法成本远高于刑事犯罪时,可能刺激行为人铤而走险,宁愿接受刑事处罚而不愿意接受行政处罚。经研究认为,其一,对非法采砂准确定罪量刑,应当根据具体的犯罪事实、性质、情节和对社会危害程度,不能仅考虑采砂价值因素。即便采砂价值达到入罪数额标准,但符合《解释》第10条规定的,可以认定为犯罪情节轻微,不起诉或者免予刑事处罚。但这种情况下,依法应当追究行政责任的,仍要移送有关主管机关处理。且《解释》第15条授权各省、自治区、直辖市根据本地区实际情况,确定本地区执行的入罪数额标准。故长江保护法对非法采砂规定的行政罚款标准,有其适用空间,不会被“架空”。其二,刑事处罚与行政处罚有着本质区别。就非法采砂而言,刑事处罚一般要对犯罪分子判处自由刑并处罚金,即便适用缓刑也会留下犯罪前科,违法所得和犯罪工具同样要被没收、追缴,其总体制裁力度远大于行政处罚,不能简单地就罚金与罚款数额进行对比,所谓打击力度“倒挂”是不成立的。至于对“行为人宁愿接受刑事处罚”的担忧,尚未发现相关实例。但是,长江保护法规定的行政罚款标准与《解释》规定的入罪标准存在交叉是客观存在的,审判实践中应当予以充分关注,保持相互协调,保证对法律及司法解释全面正确贯彻执行。因此,《意见》第10条规定,法律、行政法规对同类盗采行为行政罚款标准有规定的,决定罚金数额时可以参照行政罚款标准。

再次是准确把握刑事罚金与民事赔偿。盗采行为人缴纳罚金属于承担刑事责任,而支付生态环境损害赔偿金、修复费用属于承担民事责任,即便针对生态环境侵权适用的惩罚性赔偿,亦属于民事责任范畴,故不能相互抵扣。行为人承担了民事责任原则上不影响其承担刑事责任,但就同一事实承担财产性责任而言,刑事与民事应当保持协调、适度,以保障裁判的公正性和可执行性。《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第10条第2款规定,因同一污染环境、破坏生态行为已经被行政机关给予罚款或者被人民法院判处罚金,侵权人主张免除惩罚性赔偿责任的,人民法院不予支持,但在确定惩罚性赔偿金数额时可以综合考虑。与此同理,《意见》第10条规定,盗采行为人就同一事实已经支付了生态环境损害赔偿金、修复费用的,决定罚金数额时可予酌情考虑,但不能直接抵扣。

最后是加强涉案财物处理。严格依法处置违法所得、犯罪工具等涉案财物,提高犯罪经济成本,是落实依法从严惩处要求的重要环节。《意见》第13条对此提出明确要求,并就犯罪的专门工具认定问题作出规定。根据刑法第64规定,违禁品和供犯罪所用的本人财物,应当予以没收。《解释》第12条规定“犯罪的专门工具和供犯罪所用的本人财物,应当依法没收”,实质上作了扩大解释。实施盗采矿产资源犯罪往往使用价值较高的大型工具,比如采砂船、运砂船,这些工具的来源和权属关系复杂,有时其价值明显大于盗采的矿产品。据有关部门统计,2021年以来在长江流域查扣非法采砂涉案船舶中,手续齐全船舶占比远大于“三无”船舶。对类似手续齐全船舶的情形,能否认定为犯罪的专门工具或者说认定为犯罪的专门工具是否合理,实践中分歧较大。有意见提出,对盗采矿产资源犯罪分子自有的工具或者假挂靠、长期不作登记、虚假登记等实为盗采矿产资源犯罪分子所有的工具,对所有人明知或者应当知道他人实施盗采矿产资源犯罪而出租、出借的工具,应当认定为犯罪的专门工具。出租人、出借人未经有关部门批准,擅自将工具改装为可运载矿产资源用,或者进行伪装的;出租人、出借人默许盗采矿产资源犯罪分子将工具改装为可运载矿产资源用,或者进行伪装的;因出租、出借工具用于盗采矿产资源受过行政处罚的,又出租、出借给同一犯罪分子或者同一犯罪团伙使用的;出租人、出借人拒不提供真实的实际使用人信息或者提供虚假的实际使用人信息的,可以认定明知或者应当知道的情形。经研究认为,实践中,实施盗采矿产资源犯罪使用的机械设备、车辆、船舶等大型工具的状况十分复杂,应否认定犯罪的专门工具,各种情形难以全面列举。在具体案件中,主要可以从两个角度考量,一是工具的状态及其与犯罪的关联性,比如工具是否手续齐全,是否为了盗采而进行过非法改装、改造,是否初次用于盗采;二是工具权利人的主观认知及其与犯罪的关联性,比如工具是否为盗采矿产资源犯罪分子所有或者实质上归其支配,工具的权利人是否明知用于盗采,盗采矿产资源犯罪分子与工具的权利人之间是否存在真实的租用、借用关系。依法应当没收的不能“手软”,不应没收的及时返还。因此,《意见》第13条强调,要综合考虑案件的具体事实、情节及工具的属性、权属等因素,依法妥善认定。

(六)关于正确适用缓刑

如何对盗采矿产资源犯罪分子正确适用缓刑,是实践中关注度较高、争议较多的问题之一。据统计,近年来,非法采矿刑事案件对犯罪分子适用缓刑呈逐步上升趋势,且缓刑适用率一直高于同期全国刑事案件缓刑适用率。究其原因,一方面,非法采矿刑事案件一般涉案人员较多、主体复杂,但非法采矿罪法定刑最高为有期徒刑7年,考虑到量刑均衡等因素,需要对部分犯罪分子适用缓刑;另一方面,宽严相济刑事政策贯彻落实越来越深入,非羁押、非监禁处理方式日渐得到认可,全国刑事案件缓刑适用率成上升趋势,非法采矿刑事案件缓刑适用率亦随之提高,而为了激励、引导盗采矿产资源犯罪分子积极承担生态环境修复责任,也需要适用缓刑。有意见提出,适用缓刑过多、过宽不利于打击盗采矿产资源犯罪,在暴利面前不足以形成有效震慑;实践中,一些案件适用缓刑的效果很不理想,有的犯罪分子甚至在缓刑考验期内再次实施盗采矿产资源犯罪。经研究认为,缓刑是重要的刑罚执行方式,依法适用缓刑是落实宽严相济、实现罪刑相适应的重要方式,应当充分发挥缓刑功能和积极作用。同时也要清醒认识缓刑的“双刃剑”特性,避免适用不当影响刑事处罚效果、放纵犯罪分子。就当前惩治盗采矿产资源犯罪形势任务而言,对犯罪分子适用缓刑应当保持审慎,《意见》第11条就正确适用缓刑提出指导意见。其基本思路是,从严把握刑法第72条规定的缓刑适用条件,而非超越刑法增加不适用缓刑的情形。一方面,明确对盗采矿产资源犯罪分子具有“涉黑”“涉恶”或者属于“沙霸”“矿霸”,曾因非法采矿或者破坏性采矿受过刑事处罚,与国家工作人员相互勾结实施犯罪或者以行贿等非法手段逃避监管,毁灭、伪造、隐藏证据或者转移财产逃避责任,或者数罪并罚等严重、恶劣情形的,一般应认为不符合“犯罪情节较轻”“有悔罪表现”或者“没有再犯罪的危险”的法定条件,故不予适用缓刑。另一方面,考虑到盗采矿产资源犯罪的特点,对于符合缓刑适用条件的,应鼓励依法适用禁止令。

起草过程中,有意见提出“沙霸”“矿霸”法律含义不清晰,建议予以界定。经研究认为,“沙霸”“矿霸”一般是指采取暴力、胁迫等方式抢占矿产资源、排挤竞争对手、抗拒监督管理、打击报复他人(检举、控告、阻止非法开采),对他人的人身财产权利和经济社会秩序造成危害的盗采矿产资源犯罪分子。在“涉黑”“涉恶”的盗采矿产资源刑事案件中,首要分子和主犯一般属于“沙霸”“矿霸”。但“涉黑”“涉恶”的盗采矿产资源犯罪分子与“沙霸”“矿霸”不完全重合,有的案件虽然没有定性为黑恶势力犯罪,但不影响盗采矿产资源的主犯构成“沙霸”“矿霸”;有的“涉黑”“涉恶”刑事案件中,单从盗采矿产资源情节来看,可能“沙霸”“矿霸”的特征不明显。“沙霸”“矿霸”文义明显、约定俗成,近年来在国家机关的正式文件中经常使用,没有必要在《意见》中界定。

(七)关于帮助型共犯的认定

实践中,一些行为人未直接实施盗采行为,也不是犯罪团伙成员,但在盗采、运输、销赃等环节充当“幕后黄牛”,提供便利条件或者居间联络,比如联系采砂船、运砂船以及出具虚假江砂来源证明,对盗采行为实现或者持续实施起到了实质性帮助作用。对类似情形,应当坚持“全要素、全环节、全链条”标准,坚决依法惩治。对于事前有通谋的,依法以共同犯罪论处;对于事前没有通谋,但事中共谋或者达成默契的,亦可依法以共同犯罪论处。因此,《意见》第12条专门作出了规定。有意见提出,即便双方不存在隶属关系,只要事中存在“心照不宣”的合意即可认定为存在意思联络。还有意见提出,为准确区分盗采矿产资源帮助型共犯与掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益犯罪,应规定以“形成相对固定的产销链条”为限定。经研究认为,任何共同犯罪的认定都应依据法律规定,遵循共同犯罪理论共识。认定共同犯罪的关键在于,主观上行为人之间存在意思联络,客观上帮助行为与本罪犯罪后果之间存在因果关系。所谓心照不宣、相对固定的产销链条均不易把握,可能导致放宽或者收紧共犯主客观标准,增加认定中的分歧。综合考虑,《意见》第12条最终采用了“结合全案证据可以认定为形成通谋”的概括性表述方式。

 

声明:本网部分内容系编辑转载,转载目的在于传递更多信息,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。如涉及作品内容、版权和其它问题,请联系我们,我们将在第一时间处理! 转载文章版权归原作者所有,内容为作者个人观点本站只提供参考并不构成任何应用建议。本站拥有对此声明的最终解释权。

发表评论
去登录
<sub></sub>
    <option id='UE'><code></code></option><nobr id='Gtu'><nobr></nobr></nobr>
    <l id='ANJOMfO'><bdo></bdo></l><pre id='kGlRNG'><center></center></pre><dfn id='Tm'><ol></ol></dfn><sub></sub>
    <legend></legend>
    <span></span><kbd id='JRyyRGW'><sup></sup></kbd>
    <acronym></acronym>
      <xmp id='Mr'><marquee></marquee></xmp>